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07.09.2015

Verwaltungs-, E-Government- und IT-Services – der Staat als komplexe Servicearchitektur

Auf Basis des bekannten Modells der Staatsgewalten wird ein Verwaltungsreferenzprozessmodell positioniert. Dieses stellt nichts anderes dar als die Infrastruktur für die staatliche Leistungserbringung. Outputs sind somit Services innerhalb ganz unterschiedlicher Beziehungsformen. Dies wird anhand des Serviceblaupausenmodells konkretisiert. Überdies kann die Organisation von IT-Services, die heute gemäss der Information Technology Infrastructure Library (ITIL) strukturiert ist, auch als Grundlage für die Organisation weiterer interner Serviceerbringungen verstanden werden.

Staatsaufbau eines demokratischen Systems
Im Staatsgewaltenmodell unterscheiden wir die drei Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative. Aus Serviceerbringungssicht ist dies das Checks-and-Balances-System, bestehend aus Verwaltungsservices zur Rechtsumsetzung (und -durchsetzung oder -gewährleistung), Rechtsprechungsservices zur Sicherstellung, dass Abweichungen von der legalen Norm geahndet und bestraft werden, und Rechtssetzungsservices, um den Rechtsstaat sicherzustellen. Parlamentarische Services können als Services mit dem Ziel, die durch Volksvertreter vereinbarten Gesetze zu verabschieden, verstanden werden. Je nach demokratischem System kann das Spiel zwischen Volk, parlamentarischen Vertretern daraus und verschiedenen Beteiligten als direkter oder indirekter verstanden werden (direkte und indirekte Demokratie).

Generisches Servicereferenzmodell der öffentlichen Verwaltung
Eine Differenzierung der Exekutive und der öffentlichen Verwaltung kann wie folgt konkretisiert werden:

  • Policy-Making-Servicebereiche: schwierig zu bepreisen, schwierig zu bewerten, da Politik ein Aushandlungsprozess zwischen Stakeholdern ist, der ergebnisoffen sein muss und der letztlich durch die Charakteristik des entsprechenden Systems determiniert ist.
  • Vollzugsverwaltungs-Servicebereiche: bereits einfacher zu bepreisen und zu bewerten, da die Vollzugsverwaltung Gesetze im täglichen Leben umsetzt, wofür die Abgeltung durch staatliche Einnahmen sichergestellt sein muss, die unter anderem über Steuersubstrat eingeholt werden.
  • Unterstützungsservicebereiche für die öffentliche Verwaltung oder die Exekutive etc.: sehr einfach zu bepreisen, da dies generische Leistungen oder Services wie IT-, Personal-, Finanz- und Infrastrukturservices etc. sind. Diese Aufgaben oder Serviceerbringungen müssen zwingend über die Einnahmen des Staates erfolgen, da sie die Grundlage für das staatliche Handeln darstellen. Sie haben in den letzten Jahren im Gegensatz zur Vollzugsverwaltung und erst recht zum Policy Making wesentliche Veränderungen erlebt. Überdies sind sie insofern am Generischsten, als dass sie mit entsprechenden privatwirtschaftlichen Services vergleichbar sind, insbesondere nach der Ablösung der Kameralistik durch die Dopik in der öffentlichen Verwaltung.

Das Serviceblaupausenmodell als Modell einer modernen Servicegestaltung in der öffentlichen Verwaltung
Das Serviceblaupausenmodell kann in adaptierter Form für die Staatsgewalten- und Verwaltungsstruktur angewendet werden. Das Management von Serviceblaupausen ermöglicht sowohl Innovation als auch Redesign von Services und von den dahinterliegenden Prozessorganisationen. So können Effizienz- und Effektivitätssteigerungen erreicht werden.

Gemäss Shostack beinhaltet das Modell Folgendes. 1. Kundenaktionen: Dies sind die Schritte, die von den Kunden im Servicebereitstellungsprozess unternommen werden. 2. Frontofficeaktionen: Dies sind die von der Frontofficeorganisation zuhanden der Kunden unternommenen Aktionen. 3. Backofficeaktionen: Für den Kunden unsichtbare Personen arbeiten die im Frontoffice initialisierten Serviceaustausche ab. 4. Unterstützende Prozesse: Hier werden die kundenkontaktbetroffenen Organisationseinheiten von den nicht kundenkontaktbetroffenen abgegrenzt. Für jede Kundenaktion muss der Kundenkontakt zuoberst auf der Agenda stehen. Und dieses Qualitätsmerkmal ist in allen Köpfen fest zu verankern.

Typischerweise kann das Management von Serviceblaupausen in sechs Schritten erfolgen: 1. Identifizierung des Serviceprozesses, der als Blaupause zu definieren ist. 2. Identifizierung des Kundensegmentes oder der Kunden, die den Service in Anspruch nehmen. 3. Abbildung des Services aus Kundenperspektive. 4. Abbildung der Aktionen des Kontaktangestellten (Frontoffice und Backoffice) sowie allenfalls technologiebasierte Schritte. 5. Verknüpfung von Kontaktaktivitäten und Supportaktivitäten. 6. Addierung der Serviceevidenz zu jedem Kundenaktionsschritt.

Das IT-Servicemanagement-Best-Practice-Modell als Grundlage für die Strukturierung der Serviceerbringung in öffentlichen Verwaltungen

Das Servicemanagementkonzept ITIL kann als fundamentales betriebswirtschaftliches Führungskonzept für IT-Services verstanden werden. Da IT-Services Dienstleistungen sind, ist das Konzept auch auf Verwaltungsdienstleistungen in unterschiedlichsten Bereichen anwendbar, um die Dienstleistungs- und Informationssowie Kommunikationsbeziehung zwischen Bürgerinnen und Verwaltungen zu strukturieren. Z.B. definiert ITIL sogenannte SPOCS oder Single Points of Contacts, die Störungen entgegennehmen und bearbeiten, oder Anliegen entgegennehmen und bearbeiten.

Im Übrigen gilt: Services oder Dienstleistungen sind zu budgetieren, die effektiven Preise, verrechenbar oder nicht, sind kostenspezifisch zu errechnen, und danach sind «Geschäftsmodelle» zu formulieren, wie die Finanzierung durch die am Serviceaustausch beteiligten Parteien erfolgt, also durch welche Form von Abgaben, Steuern oder sonstigen (Gebühren-)Einnahmen. Da die Aufgaben des Staates gesetzlich geregelt sind, stellt sich die Frage, welche Aufgabenbereiche im erweiterten Sinne vorhanden sind. Judikative Services und entsprechende Leistungen werden durch Gerichte und gerichtliche Institutionen erbracht. Legislative Services und Leistungen werden durch Parlamente und parlamentarische Organisationen erbracht. Exekutive oder ausführende Services und Leistungen werden durch Verwaltungseinheiten und die Exekutive oder Führungspersonen erbracht. All diese Leistungen dienen letztlich dazu, den Rechtsstaat zu gewährleisten und diesen gegen aussen als verlässlichen Partnern für Bürger, Unternehmen und andere Verwaltungen zu positionieren.

Das Management von Serviceblaupausen als Transaktions- und Koordinationskostenerklärungs- und -managementmodell
Ein weiteres theoretisches Konzept, das die Komplexität der Gestaltung von Front- und Backoffices besser zu verstehen hilft, ist das Serviceblaupausenkonzept.2 Besonders schön lassen sich daran die Optionen der Verwaltung veranschaulichen, die Transaktionskosten (Bürokratielasten) aus einer theoretischen und praktischen Sicht zu beeinflussen (Bürokratielastenabbau) und das Management von Koordinationskosten in den Griff zu kriegen. Da ist ausgehend von Abbildung 1 erstens die Darstellung der verschiedenen Linien als Schnittstellen zwischen internen und externen Rollen, Funktionen und Organisationseinheiten. Da können zweitens Trennlinien zwischen kommunikativen Aufgaben, leistungserstellenden Aufgaben und die Leistungserstellung unterstützenden Aufgaben und Prozesse unterschieden werden. Mit einem systematischen Engineering der Kundenschnittstelle über unterschiedliche Medien und Kontaktpunkte beginnt schliesslich die Konkretisierung des Blaupausenmodells. Hier kann die Integration des Kunden in die Geschäftsprozesse systematisch, zum Beispiel ressortspezifisch in Verwaltungen gestaltet werden. Ferner können von den  Kommunikationsprozessen ausgelöste Transaktionsprozesse und deren Gliederung differenziert werden. Die eigentliche Leistungsverwaltung wiederum macht Unterstützungsprozesse im Bereich IT, Finanzen, Personal etc. erforderlich, die nicht in einem unmittelbaren, sondern nur in einem mittelbaren Bezug zur Kundenbeziehung, zu den Kundenkommunikationsprozessen, zur Leistungserstellung und zu den Transaktionsprozessen stehen, aber über diese
angestossen oder getriggert werden. Bei der Kunden- oder Bürgerintegration kann analog zur Darstellung in Abbildung 1 und ausgehend von der Differenzierung der Geschäftsvorfälle ausgemacht werden, in welchen Phasen des Kommunikationszyklus welche Potenziale der Kundenintegration liegen. Die Kundenintegration ist gekoppelt mit dem Sachverhalt, dass früher vom Unternehmen abgewickelte Geschäftsprozesse neu vom Kunden getätigt werden. Dies kann eine Methode des Reengineerings sein, um Kosteneinsparungen zu erreichen. Die Abbildung 1 zeigt ganz rechts die Aktivitätsphasen des Kunden rund um eine mögliche Transaktion.
Davon lassen sich die Aktivitäten des Anbieters unterscheiden. Ferner dienen zur Abgrenzung der Aktivitätsbereiche verschiedene Lines oder Trennlinien.

  • Line of Interaction: Sie dient der Abgrenzung von Kunden- und Anbieteraktivitäten.
  • Line of Visibility: Sie trennt die für die Nachfragerinnen oder Kunden sichtbaren Aktivitäten von den für sie unsichtbaren Aktivitäten.
  • Line of Internal Interaction: Sie grenzt die Aktivitäten des Kundenkontaktpersonals von den Aktivitäten anderer, etwa Backofficemitarbeitenden, ab. Bei Letzteren handelt es sich um die sogenannten Supportaktivitäten. Ein Beispiel dafür ist der sogenannte Serviceinnendienst.
  • Line of Penetration: Diese Linie trennt unmittelbar kundeninduzierte Leistungserstellungsprozesse von autonom planbaren Potenzialaktivitäten oder -prozessen, welche die Leistungserstellung ermöglichen.
  • Line of Implementation: Diese Linie trennt Preparation- von Facility-Aktivitäten. Preparation-Aktivitäten sind Massnahmen der Vorkombination, die der Erschliessung weiterer Kundengruppen dienen, aber unabhängig vom einzelnen Auftrag eines Bürgers sind. Facility-Aktivitäten sind Bereitstellungsprozesse für grundlegende Ressourcen zur Gewährleistung der prinzipiellen Leistungsfähigkeit der Verwaltung.

Wichtig ist, festzuhalten, dass das entsprechende Vorgehen – zur Granularisierung oder Modularisierung von Aktivitäten im Zusammenhang mit der Kundenintegration – aus dem Dienstleistungsbereich stammt. Da ein Grossteil der Aktivitäten der Leistungserstellung in Institutionen der Verwaltung Dienstleistungscharakter hat, lässt sich dieses Modell problemlos auf das E-Government übertragen.

Geschäftsvorfälle können wesentlich komplexer sein, als dies etwa in obigen Äusserungen dargestellt wurde. Es kommt hinzu, dass unterschiedliche Systemtypen und -technologien vorhanden sind, die wiederum unterschiedliche Integrationsalternativen oder Integrationsvorfälle induzieren (vgl. King 2006, Walser 2010). Dies ist im Detail zu spezifizieren. Bei der Kunden- oder Bürgerintegration in die Erstellung von Bürgerservices braucht es für die interagierenden Partner zudem adäquate Konzepte zur Schaffung von Anreiz-Beitrags- sowie Kosten-Nutzen-Relationen, damit die Integration zwischen den Beteiligten überhaupt in Gang kommt und Anreize für die Kundenintegration entstehen.
Lesen Sie hier den gesamten Artikel.




von:  Konrad Walser


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